Interpelacja nr 3512

do ministra sprawiedliwości

w sprawie implementacji do prawa polskiego przepisów dyrektywy PE oraz Rady 2012/29/UE z dnia 25 października 2012 r., która ustala minimalne standardy w zakresie praw, wsparcia i ochrony ofiar przestępstw

Szanowny Panie Ministrze!

W listopadzie 2015 roku minął termin implementacji do prawa polskiego przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego oraz Rady 2012/29/UE z dnia 25 października 2012 r., która ustala minimalne standardy w zakresie praw, wsparcia i ochrony ofiar przestępstw oraz zastępuje decyzję ramową Rady 2001/220/JHA.

Dyrektywa nakłada nowe zobowiązania na przedstawicieli organów ścigania, wprowadza także określone rozwiązania, które powinny być stosowane w pracy z ofiarami przestępstw. Celem dyrektywy jest także zapewnienie, że osoby pokrzywdzone przestępstwem będą uznane i traktowane z poszanowaniem, wrażliwością dostosowaną do ich potrzeb, w profesjonalny oraz niedyskryminujący sposób we wszystkich kontaktach z instytucjami wsparcia ofiar oraz podczas udziału w mechanizmach sprawiedliwości naprawczej, a także w kontaktach z władzą publiczną działającą w ramach procesu karnego.

Jednym z głównych celów dyrektywy jest ustalenie standardów związanych z zapewnieniem wsparcia ofiarom przestępstw. Dyrektywa klasyfikuje prawo do wsparcia jako podstawowe prawo osoby, która doświadczyła przemocy. W myśl przepisów unijnych służby powinny zapewniać dostęp ofiarom przemocy do informacji, porad, emocjonalnego i psychologicznego wsparcia. Wsparcie powinno być zapewnione możliwie jak najwcześniej, od momentu, gdy przestępstwo zostało popełnione, niezależnie od tego czy zostało ono zgłoszone. Równocześnie osoby pokrzywdzone przestępstwem mogą potrzebować wsparcia zarówno w czasie procesu, jak i w czasie okresu następującego po nim, zależnie od ich indywidualnych potrzeb. Dyrektywa wymaga także od państw członkowskich, aby wspomagały kierowanie osób doświadczających przemocy do organizacji wspierających ofiary.

Dyrektywa wprowadza także wymóg wdrożenia tzw. indywidualnej oceny potrzeb ofiary przestępstwa. Indywidualna ocena powinna uwzględniać w szczególności: osobistą charakterystykę ofiary; typ lub naturę przestępstwa; okoliczności przestępstwa.

W kontekście obowiązku wprowadzenia tego narzędzia, krajowe procedury i przepisy winny brać pod uwagę potrzeby ofiar, które m.in. ucierpiały z powodu przestępstwa motywowanego uprzedzeniami lub dyskryminacją, a także ofiary, których stosunek do sprawcy oraz zależność od niego sprawia, że są szczególnie narażone. W związku z tym, ofiary handlu ludźmi, przemocy z powodu płci, przemocy w bliskim związku, przemocy seksualnej, wyzysku lub przestępstw z nienawiści oraz ofiary z niepełnosprawnością powinny zostać potraktowane w odpowiedni sposób.

Biorąc powyższe pod uwagę, zwracamy się do Pana Ministra z następującymi pytaniami:

  1. W jaki sposób dyrektywa Parlamentu Europejskiego oraz Rady 2012/29/UE z dnia 25 października 2012 r., która ustala minimalne standardy w zakresie praw, wsparcia i ochrony ofiar przestępstw oraz zastępuje decyzję ramową Rady 2001/220/JHA, została wdrożona do polskiego ustawodawstwa?
  2. Jaki podmiot rządowy jest odpowiedzialny za wdrożenie i monitorowanie funkcjonowania przepisów przyjętych na podstawie ww. dyrektywy?
  3. Czy Komisja Europejska po dacie implementacji dyrektywy (listopad 2015) wnosiła jakiekolwiek zastrzeżenia do władz polskich co do sposobu transpozycji przepisów unijnych do porządku krajowego? Jeśli tak, to prosimy o przekazanie treści tych zastrzeżeń/uwag. Dla jasności pragniemy dodać, że nie chodzi tylko o postępowania formalne dotyczące naruszenia prawa unijnego rozumianego jako uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego.
  4. Czy w codziennym funkcjonowaniu Policji i prokuratury funkcjonuje narzędzie indywidualnej oceny potrzeb ofiary przestępstwa? Jeśli tak, ile rocznie, począwszy od 2016 roku takich, indywidualnych ocen przeprowadzono i na jakim etapie? Prosimy o porównanie tych liczb każdorazowo z liczbą prowadzonych postępowań przygotowawczych i sądowych dotyczących przestępstw (uregulowanych w Kodeksie karnym i innych ustawach) – i) przemocy domowej, ii) handlu ludźmi, iii) przestępstwa zgwałcenia.
  5. Czy dokonuje się regularnego przeglądu działania wdrożonych przepisów i czy bierze się pod uwagę głos organizacji pozarządowych w tym zakresie? Jeśli tak, to kiedy i w jakiej formie taki przegląd był dokonany oraz w jakiej formie konsultuje się efektywność tych przepisów?

Odpowiedź

Szanowna Pani Marszałek,
w odpowiedzi na interpelację nr 3512 w sprawie implementacji do prawa polskiego przepisów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego oraz Rady 2012/29/UE z dnia 25 października 2012 r., która ustala minimalne standardy w zakresie praw, wsparcia i ochrony ofiar przestępstw oraz zastępuje decyzję ramową Rady 2001/220/JHA, uprzejmie przedstawiam, co następuje.

Informuję, że zgodnie z krajowym podziałem kompetencji za wdrożenie przedmiotowej dyrektywy do prawa polskiego odpowiada Minister Sprawiedliwości. Dyrektywa została wdrożona w prawie polskim w drodze następujących aktów prawnych:

  • Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2019 r. poz. 2086, z późn. zm.);
  • Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz.U. z 2018 r. poz.1914);
  • Ustawa z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z 2018 r. poz. 2179, z późn. zm.);
  • Ustawa z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz.U. z 2020 r. poz. 514 z późn. zm.);
  • Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1950, z późn. zm.);
  • Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. z 2020 r. poz. 523);
  • Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 30);
  • Ustawa z dnia 6 stycznia 2000 r. o Rzeczniku Praw Dziecka (Dz.U. z 2020 r. poz. 141);
  • Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 stycznia 2002 r. w sprawie szczegółowych czynności sądów w sprawach z zakresu międzynarodowego postępowania cywilnego oraz karnego w stosunkach międzynarodowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1657, z późn. zm.);
  • Ustawa z dnia 7 lipca 2005 r. o państwowej kompensacie przysługującej ofiarom niektórych czynów zabronionych (Dz.U. z 2016 r. poz. 325);
  • Ustawa z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2020 r. poz. 218);
  • Ustawa z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z2019 r. poz. 1127, z późn. zm.);
  • Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie sposobu przygotowania przesłuchania przeprowadzanego w trybie określonym w art. 185a-185c Kodeksu postępowania karnego (Dz.U. poz. 1642) ;
  • Ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o ochronie i pomocy dla pokrzywdzonego i świadka (Dz.U. z 2015 r. poz. 21);
  • Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 maja 2015 r. w sprawie postępowania mediacyjnego w sprawach karnych (Dz.U. poz. 716);
  • Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 września 2015 r. w sprawie Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej – Funduszu Sprawiedliwości (Dz.U. z 2019 r. poz. 683);
  • Ustawa z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1855);
  • Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 kwietnia 2016 r. w sprawie określenia wzoru pouczenia o uprawnieniach i obowiązkach pokrzywdzonego w postępowaniu karnym (Dz.U. poz. 514).

W szczególności należy zwrócić uwagę na uchwaloną w celu transpozycji dyrektywy ustawę z dnia 28 listopada 2014 r. o ochronie i pomocy dla pokrzywdzonego
i świadka (Dz.U. z 2015 r. poz. 21). Ustawą tą, oprócz wprowadzenia szeregu nowych przepisów dostosowujących prawo krajowe do wymogów unijnych, zmieniono także ustawę o Policji, Kodeks postępowania karnego, Kodeks karny wykonawczy, a także Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia.

W dniu 26 lipca 2019 r. Komisja Europejska skierowała do Rzeczypospolitej Polskiej zarzuty formalne w związku z brakiem pełnej transpozycji dyrektywy (uchybienie nr
2019/2106 – w załączeniu). Komisja zarzuciła, że zgłoszone przez Rzeczpospolitą Polską środki krajowe nie stanowią pełnej implementacji dyrektywy oraz że dokonano jedynie częściowej transpozycji jej przepisów do prawa polskiego. W związku z tymi zarzutami w dniu 1 października 2019 r. odbyło się spotkanie robocze w Brukseli, w którym udział wzięli przedstawiciele Komisji Europejskiej, a także przedstawiciele Ministerstwa Sprawiedliwości. Celem spotkania było wyjaśnienie Komisji obowiązujących regulacji prawnych realizujących postanowienia dyrektywy 2012/29, w związku z postępowaniem naruszeniowym. Podczas tego spotkania Komisja zaakceptowała większość przedstawionych przez stronę polską wyjaśnień dotyczących obowiązującego w Polsce stanu prawnego, rezygnując z dalszego popierania zarzutów. Należy podkreślić, że do dnia dzisiejszego Komisja nie podjęła dalszych kroków formalnych mających na celu stwierdzenie nieprawidłowej implementacji dyrektywy przez Polskę, tj. nie wystosowała tzw. uzasadnionej opinii, która może stać się podstawą do rozpoczęcia postępowania przed TSUE.

W odniesieniu do implementacji art. 22 dyrektywy należy zaznaczyć, że zgodnie z tym przepisem dyrektywy pokrzywdzeni powinni zostać poddani indywidualnej ocenie
w celu ustalenia potrzeb w zakresie ich ochrony oraz zastosowania wobec nich gwarancji określonych w art. 23 i 24 dyrektywy (przy czym art. 24 odnosi się wyłącznie do małoletnich). Indywidualna ocena winna uwzględniać takie elementy jak: cechy osobowe pokrzywdzonego, rodzaj, charakter oraz okoliczności przestępstwa, rozmiar doznanej szkody, relacja między pokrzywdzonym a sprawcą.

Jeśli chodzi o środki ochrony, to dyrektywa wskazuje m.in. na ochronę prywatności poprzez nieujawnianie lub ograniczone ujawnianie informacji dotyczących tożsamości
pokrzywdzonego lub miejsca jego pobytu (motyw 55 preambuły), ochronę godności podczas przesłuchania, ochronę fizyczną (art. 18 dyrektywy), przesłuchanie bez zbędnej zwłoki po złożeniu przez pokrzywdzonego zawiadomienia o przestępstwie, ograniczenie ilości przesłuchań do minimum, zapewnienie możliwości udziału pełnomocnika lub osoby wskazanej przez pokrzywdzonego (art. 20 dyrektywy). Powyższe gwarancje odzwierciedlają następujące przepisy Kodeksu postępowania karnego: art. 156a, art. 184, art. 191 § 1 – 1b, art. 253 § 3, art. 299a, art. 171 § 6, art. 304a, art. 325a § 2, oraz art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o ochronie i pomocy dla pokrzywdzonego i świadka, dotyczący ochrony osobistej. Ponadto mając na uwadze brzmienie art. 22 ust. 3 dyrektywy takim środkiem ochrony mogłoby być również niewymienione wprost w dyrektywie odseparowanie pokrzywdzonego od sprawcy, co umożliwia stosowanie środka zapobiegawczego przewidzianego w art. 275a k.p.k. Ponadto przepisy Kodeksu postępowania karnego uwzględniają potrzeby ofiar w toku postępowania karnego, a więc w zakresie przesłuchania w specjalnych pomieszczeniach, z udziałem biegłego – art. 185a, 185d k.p.k., w zakresie nagrywania przesłuchań – art. 147 k.p.k., w zakresie przesłuchania pod nieobecność oskarżonego – 390 k.p.k. Ich stosowanie w praktyce nie byłoby możliwe bez wcześniejszego przeprowadzenia oceny w zakresie, o jakim mowa w art. 22 dyrektywy.

W konsekwencji należy podkreślić, że w ocenie Ministerstwa Sprawiedliwości prawo polskie przewiduje obowiązek przeprowadzenia indywidualnej oceny, która służy zebraniu przez organ informacji, na podstawie których dokonuje on wyboru odpowiednich środków spośród wyżej wymienionych. Już w chwili obecnej tego typu informacje są pozyskiwane przez organ, albowiem bez nich nie mógłby on zastosować wskazanych wyżej gwarancji służących ochronie i bezpieczeństwu pokrzywdzonego.

Z uwagi jednak na przedstawiony wyżej kompleksowy charakter tej oceny, zawierający się w wielu przepisach, nie jest możliwe przedstawienie statystyk na jej temat.
Ocena ta nie jest bowiem odrębną, sformalizowaną procedurą, podlegającą rygorom biurokratycznym i odnotowywaną w urządzeniach biurowych. Polega ona raczej na
obowiązku zwracania uwagi przez organy prowadzące postępowanie przygotowawcze i inne podmioty na szczególne okoliczności sprawy i cechy osobiste pokrzywdzonego, co winno skutkować odpowiednim ukształtowaniem postępowania karnego i zastosowaniem przewidzianych przez prawo mechanizmów. Przepisy obligują organy wymiaru sprawiedliwości do każdorazowego brania pod uwagę wyżej wymienionych okoliczności, w związku z czym można stwierdzić, że instytucja prawna indywidualnej oceny potrzeb pokrzywdzonego jest stosowania powszechnie.

W zakresie pytania na temat przeglądu skuteczności przepisów oraz konsultacji z organizacjami pozarządowymi należy podkreślić, że Ministerstwo na bieżąco śledzi
informacje spływające od właściwych organów wymiaru sprawiedliwości na temat ewentualnych potrzeb nowelizacji przepisów regulujących postępowanie karne, dokładnie je analizując, a także z uwagą przygląda się propozycjom zgłaszanym przez organizacje pozarządowe. Zapewnienie pełnej skuteczności dyrektywy zależy jednak nie tylko od prac na poziomie legislacyjnym, ale także od dokumentów o charakterze nielegislacyjnym. Dobrymi przykładami mogą być tu np. wytyczne Prokuratora Generalnego z dnia 22 lutego 2016 r. dotyczące zasad postępowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, czy też wytyczne nr 3 Komendanta Głównego Policji z dnia 30 sierpnia 2017 r. w sprawie wykonywania niektórych czynności dochodzeniowo-śledczych przez policjantów. Należy podkreślić, że do stałej praktyki zmierzającej do zapewnienia efektywnej realizacji ww. wytycznych należy omawianie ich treści na naradach wewnętrznych w poszczególnych jednostkach organizacyjnych prokuratury i na naradach prokuratorów z udziałem funkcjonariuszy Policji w związku z prowadzonymi lub nadzorowanymi postępowaniami przygotowawczymi dotyczącymi, np. przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Realizacja przedmiotowych wytycznych podlega także bieżącej ocenie w toku prowadzonych lustracji, wizytacji oraz analiz aktowych tej kategorii spraw.

Natomiast w odniesieniu do aktualnego programu współpracy Ministerstwa Sprawiedliwości z organizacjami pozarządowymi w obszarze ochrony ofiar przestępstw
należy podkreślić, że Ministerstwo Sprawiedliwości organizuje pomoc na rzecz osób pokrzywdzonych przestępstwem, między innymi w ramach Funduszu Pomocy
Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej (tj. Funduszu Sprawiedliwości). Jest on państwowym funduszem celowym ukierunkowanym na pomoc pokrzywdzonym,
przeciwdziałanie przestępczości oraz pomoc postpenitencjarną. Realizacja zadań powierzonych Funduszowi Sprawiedliwości odbywa się w ramach programów do których ogłaszane są konkursy ofert i nabory wniosków. Ze środków Funduszu Sprawiedliwości finansowana jest Sieć Ośrodków Pomocy dla Pokrzywdzonych Przestępstwem, obejmująca swoim zasięgiem cały kraj. Ośrodki prowadzone są przez organizacje pozarządowe, które wybierane są w drodze otwartego konkursu ofert. Systematycznie ogłaszane są także nowe konkursy na realizację zadań Funduszu Sprawiedliwości.

Z uwagi na wszystkie poruszone powyżej kwestie Ministerstwo Sprawiedliwości stoi na stanowisku, że dokonano poprawnej implementacji dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/29/UE z dnia 25 października 2012 r. ustanawiającej normy minimalne w zakresie praw, wsparcia i ochrony ofiar przestępstw.

Z poważaniem,
Marcin Romanowski